« حقوق اداری » چیست؟

 

مطالعه « سازمان »، صلاحیت و وظائف « دستگاههای اداری » جامعه - به معنای اخص کلمه - موضوع رشته ای است که « حقوق اداری » نامیده می شود. « حقوق اداری » شاخه ای از « حقوق عمومی »، است که حاکم بر « سازمانهای اداری » و « مأمورین » آن و کیفیت روابط آنها با « مردم »، است. « حقوق اداری » را از دو دیدگاه، می توان تعریف کرد: 1- از لحاظ « صوری » 2- از لحاظ « ماهوی ».

الف- تعریف « حقوق اداری » از لحاظ « صوری »: منظور از تعریف « حقوق اداری » از لحاظ « صوری »، یعنی از لحاظ « ارتباط منطقی موجود بین « سازمانهای عمومی » ». این زاویه، می توان گفت « حقوق اداری » شعبه ای از « حقوق عمومی داخلی »، است. موضوع « حقوق اداری » مطالعه « سازمان » و وظائف مجموع « سازمانها »، « ادارات »، « مقامات » و « مأمورین » است که زیر نظر « هیئت حاکمه » و « مقامات سیاسی »، به « حفظ نظم عمومی »، « تأمین نیازها » و « خدمات همگانی »، می پردازند. « حقوق اداری » متمم و مکمل « حقوق اساسی » است. « حقوق اساسی » از شکل « دولت » و « سازمان قوای حکومتی ( « مقننه »، « قضائیه » و « مجریه » ) و صلاحیت و وظائف هر یک از آنها، بحث می کند. « حقوق اداری » نیز، به مطالعه « سازمان » و صلاحیت و وظائف « سازمانها »ئی که مجموع آنها « قوه مجریه » را تشکیل می دهند، می پردازد. این « هیئت حاکمه » یا « مقامات سیاسی » هستند که « اصول سیاست » و « خط مشی عمومی دولت » را تعیین و سپس، « مقامات و مأمورین اداری » آنها را اجراء می کنند. « تعیین اصول عنصری و سیاست کلی امور که در اصطلاح، « اعمال حکومتی یا سیاسی » نامیده می شود » وظیفه اصلی « مقامات عالی قوه مجریه » که با همکاری « قوه مقننه » و گاه، « قوه قضائیه »، صورت می گیرد و این موضوع « حقوق اساسی » است. « اجراء و به کار بستن « تصمیمات مقامات عالی قوه مجریه » » که به این « تصمیمات »، در اصطلاح، « اعمال اداری یا اجرائی » گفته می شود » وظیفه اصلی « سازمانهای اداری » و موضوع « حقوق اداری » است.

« اعمال اجرائی » یا همان « اعمال قوه مجریه » انواعی دارد: 1- « اعمال اداری » 2- « اعمال سیاسی یا حکومتی ». « اعمال اداری » « قوه مجریه » مربوط به « اعمال عادی و روزمره زندگی اجتماعی »، است؛ مانند « انواع خدمات اجتماعی، فرهنگی، تعاونی، شهری و ... »، « ایجاد راهها »، « تهیه ارزاق عمومی »، « ایجاد مدارس »، « تنظیم ترافیک شهر » و بالاخره، « حفظ نظم و امنیت جامعه »؛ اما « اعمال سیاسی یا حکومتی » « قوه مجریه » مواردی مانند « اعلان جنگ و صلح »، « برقراری رابطه دیپلماتیک با خارج »، « اداره امور بیگانگان »، « سیاستگذاریهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی »، « ارتباط با « قوه مقننه » »، « تعیین وزراء » و « اجرای سیاستهای دولت »، می باشد. در نتیجه، موضوع « اعمال اداری » را می توان به معنای مضیق کلمه، دو چیز عنوان کرد: 1- حفظ « نظم عمومی جامعه » که آن را « پلیس اداری » می نامند. 2- تأمین « نیازها » و « خدمات عادی روزانه و تکراری » که آن را « خدمات یا امور عمومی » می نامند و موضوع « اعمال سیاسی و حکومتی » « قوه مجریه » نیز، تصمیم گیریها و برنامه ریزیهائی است که در جامعه، در سطح « هیئت حاکمه »، مطرح می شود.

تمایز بین « اعمال سیاسی یا حکومتی » و « اعمال اداری » « قوه مجریه » از آن رو، اهمیت دارد که: اولا، فقط، « اعمال اداری » موضوع « حقوق اداری » را تشکیل می دهد. ثانیا، این دو عمل از « نظام حقوقی » واحدی، پیروی نمی کنند. مرزبندی دقیق بین « اعمال اداری » و « اعمال سیاسی یا حکومتی » و در نتیجه، تفکیک بین مباحث « حقوق اداری » و « حقوق اساسی »، کاریست دشوار و جز از لحاظ « علمی » و « آکادمیک » و « تسهیل مطالعه »، ارزشی ندارد. در یک تعریف کلی، « اعمال اداری » عبارت است از: « اعمال قوه مجریه »؛ به استثنای آن چه که به روابط « قوه » مزبور با سایر « قوای حاکمه » و نیز، به رابطه آن با « دولتهای خارجی »، مربوط می شود و نقطه این اعمال است که موضوع « حقوق اداری » را تشکیل می دهد. » مطالعه « مقامات عالی قره مجریه » در عین اینکه موضوع « حقوق اساسی » است، جزء مباحث « حقوق اداری هم، محسوب می شود. « قوه مقننه » و « قوه قضائیه » جز وظائف خاصی که به عهده دارند - یعنی « قانونگذاری » و « دادرسی » - در « امور اداری »، تابع قواعد « حقوق اداری »؛ یعنی « قانون استخدام کشوری » و « قانون محاسبات عمومی »، بوده و این امر ب انجام وظائف اصلی آنها، منافاتی ندارد.

ب- تعریف « حقوق اداری » از لحاظ « ماهوی »: « حقوق اداری » شامل احکام ویژه ای است و این امر از آن جا، ناشی می شود که این رشته حاکم بر « روابط حقوقی بین افراد و دولت » و « حافظ منافع عمومی » است. لذا، از قواعد ویژه ای؛ به نام « امتیازات قدرت عمومی » یا « اختیارات ناشی از حق حاکمیت »، تبعیت می کند. ماهیت و اصول « استخدام دولتی » که یکی از مباحث « حقوق اداری »، است از ماهیت « قرارداد اجاره خدمه » که در « حقوق مدنی »، مطرح است، و در آن، « تساوی اراده طرفین » حکومت دارد و « اقدامات یکجانبه » میسر نیست، متمایز گردیده است. همچنین، « قرارداد »های مختلفی؛ مانند « امتیاز مقاطعه » که « دولت » منعقد می کند و به « قراردادهای اداری و عمومی »، موسوم است از اصولی، تبعیت می کنند که آنها را از « قرارداد »های معمول بین افراد، متفاوت می سازد. گاه، مواردی پیش می آید که « دولت » نمی تواند از اصول « قانون عمرانی »؛ به صورت جزء به جزء، تبعیت کند؛ مانند « طرحهای عمرانی ». در این موارد، « دولت » با استفاده از « قوانین خاص »، از « مالکان »، « سلب مالکیت » کرده و « منظور عمومی » را عملی می کند. « قاعده سلب مالکیت » که در « حقوق اداری »، « دولت » به آن، متوسل می گردد معادلی در « قانون مدنی »، ندارد و مقررات این « قانون » اجازه نمی دهد که افراد از « مالک »، به « اجبار »، « خلع ید » و « سلب مالکیت » کنند. در « حقوق اداری »، امتیازاتی که « دولت » از آنها، برخوردار است « امتیازات حقوق عمومی »، « امتیازات ناشی از حق حاکمیت دولت »، « امتیازات قدرت عمومی » یا « امتیازات خارج از حقوق خصوصی » نامیده می شود. ویژگی امتیازاتی که « دولت » از آنها، برخوردار است این است که « دولت » می تواند آنها را به طور « یکجانبه »؛ یعنی « بدون جلب رضایت افراد »، علیه آنها، به کار ببرد. « حقوق اداری » حتی در صورت سکوت « قانونگذار » نیز، بر « روابط افراد و دولت »، حاکم است. تبعیت « اداره » از « قوانین ویژه »، تا آن جاست که « تأمین مقتضیات منافع عمومی » به گونه ای دیگر، میسر نباشد. « اداره » در جائی که مانعی برای « تأمین منافع عمومی »، در میان نباشد، می تواند از « حاکمیت » خود، صرفنظر کرده و با همان« قواعد عادی حقوقی »، رفتار کند و از قواعد « حقوق خصوصی » ( « حقوق مدنی » و « حقوق بازرگانی  » )، تبعیت کند. در روابط میان « افراد » با « دولت »، « عدالت » حکم می کند که: 1- در مقابل اختیارات « اداره »، راهی برای جبران خسارت « افراد » نیز، پیش بینی شود تا « اصل برابری افراد » در برابر « تحمیلات ناشی از اداره امور عمومی »، محفوظ بماند. 2- مفهوم « مقتضیات منافع عمومی » که مجوزی برای استفاده از « امتیازات قدرت عمومی »، است روشن شود و حدود آن مشخص گردد. اکنون، با برداشت تازه ای از « حقوق اداری »، آن را این گونه، تعریف می کنیم: « مجموع « قواعد حقوقی » متفاوت از « قواعد حقوق خصوصی » که بر « اعمال و افعال دستگاه اداری »، حاکم بوده و روابط او را با « افراد »، تنظیم و تنسیق می کند. » درباره استقلال « حقوق اداری »، نباید اغراق کرد؛ زیرا: 1- « حقوق اداری » هنوز، به طور کامل، از « حقوق خصوصی »، بی نیاز نیست. 2- در هر مورد که حکم ویژه ای در بین، نباشد، باید به « قانون مدنی »، مراجعه نمود و از آن، برای حل مشکل، سود جست.