« نظام حقوقی » مربوط به « مؤسسات عمومی »، چیست؟

 

در ابتدای امر، « مؤسسه عمومی » به « واحد سازمانی » ای، اطلاق می شد که « تصدی یک خدمت عمومی » را بر عهده داشت و به طور « مستقل »، آن را با « نظام حقوق عمومی »، اداره می کرد؛ یعنی در کنار « وزارتخانه ها »، یک « خدمت عمومی صرفاً اداری » را با « نظام حقوق عمومی »، اداره می نمود. امروزه، « مؤسسات عمومی » علاوه بر نوع « سنتی » آن، انواع دیگری؛ از قبیل، « بانکها »، « شرکتها »، « مؤسسات انتفاعی دولت » را در برمی گیرد که « امور صنعتی و تجاری دولت » را با « قواعد حقوق خصوصی »؛ به ویژه، « حقوق بازرگانی »، اداره می کنند. امروزه، « مؤسسات عمومی » تابع « حقوق خصوصی » هستند؛ جز در موارد زیر: 1- هنگام « عزل و نصب مدیران مؤسسه » و « تعیین بهای کالاهای تولیدی آنها ». 2- زمانی که این « مؤسسات » طبق « قانون »، از برخی « امتیازات قدرت عمومی »، استفاده می کنند؛ مانند زمانی که برای « رفع نیازهای خود »، از « افراد »، « خلع مالکیت » کنند یا درباره « مشتریان »، « نظامات »ی را وضع کنند یا علیه آنها، « تصمیمات یکجانبه لازم الاجراء » وضع نمایند؛ مانند  « قطع آب، برق، گاز و تلفن مشتریان ». 3- در مورد « اموال » آنها که تابع « احکام اموال عمومی » است و « معاملات » آنها نیز، جزء « قراردادهای عمومی و اداری »، محسوب می شود. 4- در « اختلافات » و « دعاوی » که طبق « قانون »، به جای « ارجاع به دادگستری »، از راه « داوری »، « حل و فصل » می شود. 5- در مرحله « تصمیم گیری یا رسیدگی به محاسبات و حسابرسی، توسط دیوان محاسبات عمومی ». در جواب اینکه « آیا « مؤسسات تجاری دولت » به مفهوم « حقوق خصوصی »، « تاجر » هستند یا نه؟ »، باید بگوئیم که ما نمی توانیم « تاجر بودن » آنها را نفی کنیم؛ زیرا در اصل، « تأسیس این قبیل مؤسسات » به دلیل « تجاری بودن فعالیت آنها »، بوده؛ مگر اینکه بخواهیم تعریف دیگری از صفت « تاجر بودن »، ارائه کنیم. 

تفاوت « مؤسسات عمومی » و « مؤسسات خصوصی » چیست؟

 

« تشخیص تفاوت مؤسسات عمومی از مؤسسات خصوصی » حائز اهمیت فراوانی است. « مؤسسات خصوصی » دارای این ویژگیها، هستند: 1- تنها، به حساب « اشخاص خصوصی »، اداره می شوند. 2- این « مؤسسات » تابع « قانون مدنی » یا « قانون بازرگانی » هستند. 3- « وجوه » و « اموال » آنها جزء « اموال خصوصی »، محسوب می شود. 4- « کارمندان این مؤسسات » نیز، تابع « حقوق خصوصی » هستند. 5- « اختلافات » و « دعاوی » آنها در صلاحیت « دادگاههای عمومی »، می باشد. « تشخیص مؤسسه عمومی از غیر آن » مستلزم آن است که به « قوانین »، مراجعه کرده و ببینیم که « قصد قانونگذار » چیست؛ وگرنه صرف « برخورداری این مؤسسات از برخی تسهیلات و معافیتها » از خصلت « خصوصی بودن » آنها، نمی کاهد. 

میدان عمل « مؤسسات عمومی » تا کجاست؟

 

محاسن « نظام مؤسسه عمومی » سبب شده که از قدیم، « دانشگاهها »، « مدارس عالی »، « کتابخانه ها » و « بیمارستانها » به صورت « مؤسسه عمومی »، اداره شوند. امروزه، « نظام مؤسسه عمومی » کاربرد تازه ای یافته که استفاده از آن، در « فعالیتهای بازرگانی و صنعتی دولت » نیز، است. « عملیات مالی دولت » تابع « تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی » می باشد. « دولت » حق ندارد از حدود « بودجه تصویبی مجلس »، تجاوز کرده و « قانوناً »، نمی تواند « بودجه » 1 سال را در سال بعد، استفاده کند؛ مگر اینکه دوباره، از « مجلس »، اجازه بگیرد. از مواردی که در کاهش « سرعت عمل » و « ثمربخش بودن » « کارهای بازرگانی » - چنانچه توسط « دولت »، انجام می گیرد - مؤثر است، می توان به این موارد، اشاره نمود: 1- اینکه « عملیات مالی دولت » تابع « تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی » است. 2- مسئله « تهیه « تدارک اجناس مورد نیاز » و « انتخاب افراد » است. « ثمربخش نبودن اجرای کارهای بازرگانی توسط دولت » سبب شده که « ادارات دولتی » در « اجرای عملیات صنعتی و بازرگانی خود »، به « مؤسسات خصوصی »، تأسی جسته و از « طرح سازمانی آنها »، تقلید نمایند. سخنان « طرفداران مکتب لیبرال » که می گویند: « « دولت » « بازرگان خوب »، « صنعتگر خوب » و « کشاورز خوب »ی نیست. » در اتخاذ « رویه تقلید از مؤسسات خصوصی در اجرای عملیات بازرگانی و صنعتی توسط دولت »، مؤثر بوده است. در کشورهای در حال توسعه، علت اساسی « دخالت دولت در امور اقتصادی » آن است که « انجام این عملیات » برای « اشخاص عادی » - که فاقد « سرمایه کافی » و « اطلاعات فنی لازم » هستند - مقدور نیست. در ایران، از زمانی که « توسعه اقتصادی، صنعتی و عمرانی » به عنوان « تضمین استقلال سیاسی »، مورد توجه قرار گرفت، « دولت » مجبور به دخالت، شد و « شرکتها » و « مؤسسات »ی تأسیس نمود. 

« مؤسسات عمومی » راهی برای ایجاد « عدم تمرکز اداری »

 

همه « مؤسسات عمومی » دارای « شخصیت حقوقی »، نبوده و « مؤسسه عمومی غیرمتمرکز » به شمار نمی روند. « شرط تحقق عدم تمرکز » « وجود شخصیت حقوقی سازمان مورد نظر » است. « استقلال مؤسسات عمومی » به صورت « مطلق »، نیست؛ بلکه « وزیران » نسبت به آنها، « نظارت » اعمال می کنند. « مؤسسه دارای شخصیت حقوقی مستقل » می تواند اعمال زیر را انجام دهد: 1- « معاملات » را انجام دهد یا « کمک » یا « هدایا »ئی را از « اشخاص »، قبول کند. 2- به طرفیت « دولت » یا « اشخاص دیگر »، « اقامه دعوا » نموده یا از « دعاوی طرح شده علیه خود »، دفاع کند. 3- در صورت « ورود زیان » به دیگری، از « اموال اختصاصی خود » که « وثیقه کلی دیون و تعهدات » او است، « خسارت » بپردازند. « مؤسسات عمومی » را به لحاظ « هدف »ی که دارند، می توان به 2 دسته، تقسیم کرد: 1- « انتفاعی ». 2- « غیرانتفاعی ». « موسسات انتفاعی » آنهائی هستند که تنها، به « سود مادی »، توجه دارند؛ مانند « بانکها »، « کارخانه ها »، « شرکتهای بازرگانی »، « معادن دولتی » و ... ؛ در صورتی که « مؤسسات غیرانتفاعی » « مؤسسات »ی هستند که در پی « سود مادی »، نیستند؛ مانند « دانشگاهها »، « مراکز علمی و پژوهشی »، « برخی از بیمارستانها و بنگاههای نیکوکاری ای که برای اداره امور علمی، فرهنگی و خیریه، تشکیل شده اند » و ... .

« شرکتهای دولتی » و « مؤسسات انتفاعی دولت » از « مؤسسات عمومی »، هستند و با یکدیگر، تفاوتهائی دارند. « فرم سازمانی » مربوط به « شرکتهای دولتی »، اصولاً، « شرکت سهامی » بوده و نابع « قانون بازرگانی » می باشد. آنها مانند یک « تاجر »، عمل می کنند و تمام « سرمایه » آن متعلق به « دولت »، است؛ اما « مؤسسات انتفاعی دولت »؛ مانند « کارخانه ها » و « معادن »، « مؤسسات انتفاعی ساده » هستند و « تاجر » محسوب نمی گردند. این « مؤسسات » مانند « افراد »، « اموال »ی دارند که آن را بهره برداری می کنند و از حیث « بهره برداری از اموال شخصی »، تابع « حقوق خصوصی » هستند. استثنائاً، برخی امور آنها؛ مانند « انتصاب هیئت مدیره »، « تعیین بهای کالاهای تولیدی » و ...، به وسیله « دولت »، انجام می شود. مفهوم « شرکت » درباره « شرکتهای دولتی »، صدق نمی کند؛ زیرا لازمه « شرکت » « وجود حداقل، 2 شریک » است؛ در صورتی که در « شرکتهای دولتی »، تمام « سرمایه » به « دولت »، تعلق دارد.

همچنین، از نظر « شمول قانون استخدام کشوری »، « مؤسسات عمومی » و « دستگاههای اجرائی » به 2 دسته، تقسیم می شوند: 1- « مؤسسات »ی که « مشمول قانون استخدام کشوری »، هستند. 2- « دستگاهها »ئی که از « قانون استخدامی ویژه »ای، تبعیت می نمایند. به علاوه، طبق « قانون محاسبات عمومی »، « مؤسسات عمومی » 3 گروهند: 1- « مؤسسات دولتی » ای که طبق « قانون »، ایجاد و زیر نظر یکی از « قوای سه گانه »، اداره می شوند و عنوان « وزارتخانه » ندارند. 2- « شرکتهای دولتی » ای که با اجازه « قانون »، به صورت «  شرکت »، ایجاد می شوند؛ به شرط آنکه بیش از 50 درصد « سرمایه » آن، متعلق به « دولت »، باشد. 3- « مؤسسات عمومی غیردولتی » ای که طبق « قانون »، برای « انجام خدماتی با جنبه عمومی »، تشکیل می شوند. « تصویب تشکیل مؤسسات عمومی غیردولتی » در صلاحیت « مجلس شورای اسلامی »، است. طبق « قانون محاسبات عمومی »: « « شرکت » های ایجادشده از طریق « مضاربه »، « مزارعه » و امثال اینها که برای به کار انداختن « سپرده »های اشخاص، نزد « بانکها »، « مؤسسات اعتباری » و « شرکتهای بیمه »، شکل گرفته اند از نظر این « قانون »، « شرکت دولتی » نیستند. » منظور از به کار بردن کلمه « غیردولتی »، در « مؤسسات عمومی غیردولتی »، مستثنی کردن این « دستگاه »ها از « شمول مقررات مالی، محاسبات عمومی و استخدام کشوری »، است. 

مفهوم « مؤسسه عمومی » چیست؟

 

در کنار « وزارتخانه »ها، « سازمان »های دیگری نیز، وجود دارند که در اصطلاح، « مؤسسات عمومی » یا « مؤسسات مستقل » نامیده می شوند. « مؤسسات عمومی » شامل « مؤسسات » وابسته به « نهاد ریاست جمهوری »، « وزرتخانه ها »، « قوه مقننه »، « قوه قضائیه » و « مؤسسات » وابسته به سایر «  اشخاص حقوق عمومی »؛ مثل « شوراها » و « سازمانهای محلی »، هستند. « مؤسسات عمومی » با عناوین مختلفی؛ مثل « سازمان »، « مؤسسه »، « بنیاد »، « مرکز »، « نهاد »، « شرکت »، « صندوق » و ...، تشکیل می شوند. ممکن است « مؤسسه مستقل »ی خود، به موجب « قانون »، « مؤسسات » وابسته ای داشته باشد که مستقیماً، زیر نظر « مؤسسه مادر »، « انجام وظیفه » کنند. اصطلاح « مؤسسه عمومی » ترجمه « تحت اللفظی » اصطلاح فرانسوی « etablissement public » است که از « حقوق » آن کشور، گرفته شده است. در « حقوق آنگلوساکسون »، معادل کلمه « مؤسسه عمومی » « public corporation » و «  independent agency » می باشد. اصطلاح « مؤسسه عمومی » در « حقوق فرانسه »، به معنی « شخص عمومی »، آمده است. « نظام مؤسسه مستقل » برای اولین بار، در « خدمات اداری »؛ مانند « بیمارستانها »، « موزه ها »، « کتابخانه ها » و « مراکز علمی »، معمول شد. امروزه، بسیاری از « خدمات بازرگانی، صنعتی و اجتماعی دولت و شهرداریها » به صورت « مؤسسات مستقل »، اداره می شوند؛ بدون اینکه همه آنها تمام مشخصات « مؤسسات عمومی » را داشته باشند. همه « مؤسسات عمومی » « شکل سازمانی » واحدی ندارند و از « نظام حقوقی » واحدی، پیروی نمی کنند. در « قوانین ایران »، از « مؤسسه عمومی »، تعریفی نشده است؛ اما در مورد « مؤسسه دولتی » در « قانون »، تعاریفی وجود دارد؛ از جمله: الف- طبق « قانون استخدام کشوری »: « « واحد سازمانی » مشخصی که به موجب « قانون »، ایجاد و به وسیله « دولت »، اداره می شود. » ب- « طبق « قانون محاسبات عمومی »: « « واحد سازمانی » مشخصی که به موجب « قانون »، ایجاد و زیر نظر یکی از « قوای سه گانه »، اداره می شود و عنوان « وزارتخانه » ندارد. » ج- طبق ماده 2 « قانون مدیریت خدمات کشوری »: « « واحد سازمانی » مشخصی است که به موجب « قانون »، ایجاد شده یا می شود و با داشتن « استقلال حقوقی »، بخشی از وظائف و اموری را که بر عهده یکی از « قوای سه گانه » و سایر « مراجع قانونی »، می باشد، انجام می دهد. « تشکیل مؤسسه دولتی و هر مؤسسه عمومی ای » مستلزم « تصویب قانون » است و به لحاظ « اصل عدم تمرکز در خدمات عمومی »، ایجاد می شوند. زمانی که « مؤسسه »ای تأسیس می شود قصد « قانونگذار » آن است که « خدمت عمومی » مورد نظر از « جریان عادی وزارتخانه »، خارج شده و به صورت « کم و بیش مستقل »، اداره شود. « شاخص مؤسسه عمومی » در « وجود شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت یا شوراهای محلی ای که آن مؤسسه مستقل را تأسیس می کنند »، است. فقط، « شناسائی شخصیت حقوقی برای مؤسسه » موجب « استقلال » آن از لحاظ « سازمانی »، « اداری » و « مالی »، است. امروزه، هدف از تشکیل « مؤسسه »، اغلب، جدا کردن یک « سازمان » از « تابعیت مستقیم » یک « وزارتخانه » و دادن نوعی « استقلال مالی، محاسباتی و استخدامی » جدا از « مقررات مالی، محاسبات عمومی و استخدام دولتی »، به آن « سازمان »، است.