« تکالیف و وظائف اداری مستخدمین عمومی » چیست؟

 

« قانون استخدام کشوری » درباره « تکالیف مستخدمین »، چندان بحث نکرده است. به طور کلی، « تکالیف »ی را که شامل حال اکثر « مستخدمین عمومی »، است می توان به شرح زیر، خلاصه کرد: 1- « لزوم سکونت در حوزه اداره متبوع ». 2- « اشتغال به طور شخصی ». 3- « اشتغال به طور تمام وقت ». 4- « اشتغال به طور مستمر ». 5- « رعایت قانون و مقررات ». 6- « رعایت انضباط ». 7- « حفظ اسرار اداری ». 8- « عدم سودجوئی ». 9- « انجام وظیفه ». 10- « رعایت بی طرفی در کار و شغل دولتی ». 11- « وفاداری و صمیمیت مستخدمین عمومی ». « کارمندان » از لحاظ « انضباط »، « وظائف اداری » و « نیاز به حضور آنها در محل خدمت »، « مکلف به سکونت در حوزه اداره متبوع خود » هستند؛ مگر آنکه « نوع کار » خلاف آن را ایجاب کند. رفتار بر خلاف این قاعده که « کارمندان » حق ندارند « بدون کسب اجازه از مقامات مافوق »، « محل خدمت خود » را ترک کنند » بر حسب مورد، « تمرد » محسوب می شود و موجب « مجازات انتظامی » بوده و از نظر « ایجاد علاقه و دلبستگی به محل خدمت »، بسیار حائز اهمیت است. « استخدام » جنبه « شخصی » داشته و « مستخدم » باید « وظائف خود » را « شخصاً »، انجام دهد و حق ندارد « صلاحیت و اختیارات خود » را به دیگران، « انتقال » دهد. نتایج این اصل که « استخدام جنبه شخصی دارد » عبارتند از اینکه: 1- « تفویض اختیارات » اصولاً، جز با « اجازه قانونگذار »، « مجاز » نیست. 2- « اعمال حقوقی ناشی از اشخاصی که انتصاب آنها غیرقانونی بوده یا غاصب شغل و مقام دولتی هستند » « باطل » است. « اشتغال به تجارت، صنعت، اداره امور شرکتها، کسب و کار و ... » در « تمام اوقات اداری »، برای « تمام مستخدمین »، « ممنوع » می باشد؛ زیرا « مستخدم عمومی » این اوقات را به « اداره متبوع خود »، فروخته است. « مستخدم عمومی » « حق اشتغال به دو شغل دولتی » را ندارد. « رئیس جمهور »، « معاونان وی »، « وزراء » و « کارمندان » نمی توانند بیش از « یک شغل دولتی »، داشته باشند و « داشتن هر نوع شغل دیگر » در « مؤسسات عمومی  و دولتی »، « نمایندگی مجلس »، « وکالت »، « مشاوره حقوقی »، « ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت مدیره انواع شرکتهای خصوصی »، برای آنان، « ممنوع » است؛ اما « اشتغال به ریاست، مدیریت عامل و عضویت در هیئت مدیره شرکتهای تعاونی ادارات و مؤسسات و سمتهای آموزشی در دانشگاهها و مؤسسات تحقیقاتی » استثنائاتی بر اصل « منع حق اشتغال به دو شغل دولتی »، می باشند. « مصالح اداری » ایجاب می کند در صورت « ارجاع دو شغل به یک مستخدم »، « شغل دوم » مانع « اجرای وظائف شغل اصلی » نباشد و « مستخدم » فقط، از « حقوق یکی از مشاغل خود »، استفاده کند. « مستخدم عمومی » باید به طور « مستمر »، « انجام وظیفه » نماید و از « انجام هر گونه عملی که موجب تعطیل و اختلال اداره می شود »، خودداری ورزد. « لزوم انجام وظیفه به طور مستمر توسط مستخدم » ناشی از « اصل ثبات و مداومت امور عمومی » است.

در راستای « توجه به اشتغال، به طور مستمر »، « مستخدم عمومی » حق ندارد : 1- « بدون مرخصی » و « بدون عذر موجه » از « خدمت »، « غیبت » کند. 2- تا وقتی که « استعفای او » مورد قبول « مقامات صالح »، واقع نشده، « خدمت خود » را ترک کند. 3- با « اعتصاب » یا « ائتلاف دسته جمعی »، موجب « تعطیلی کار » گردد. « استعفاء و ترک خدمت » قبل از « قبول استعفاء »، « تخلف اداری » محسوب می گردد. برای « مستخدم دولت »، « هر نوع عملی که موجب ایجاد وقفه در امور اداری کشور، گردد ( اعتصاب یا ائتلاف ) » « ممنوع » است. همچنین، « رعایت نکردن قوانین و مقررات » یا « تخطی از آنها » از طرف « مستخدمین »، بر حسب مورد، « ایجاد مسئولیت جزائی، مالی و انتظامی » می کند. « رعایت انضباط » به معنای « اطاعت مستخدمین از اوامر رؤسای مافوق »، است. فلسفه « اصل رعایت انضباط » این است که « مافوق اداری » « مسئول حسن اداره امور » بوده و « اصل مسئولیت » ایجاب می کند که « کارها » طبق « دستور » و با « نظر او »، انجام گیرند. البته « مستخدم » پیش از « اطاعت از اوامر مافوق »، مکلف به « اطاعت از قوانین و مقررات »، است؛ یعنی « امر قانون » برتر از « امر دیگران »، بوده و « مستخدم » باید در حدود « قانون »، از « اوامر رؤسای مافوق »، اطاعت نماید. « اجرای اصل اطاعت مستخدم از اوامر مافوق، فقط، در حدود قانون » باعث « هرج و مرج، بی انضباطی و خودسری کارمندان » شده و آنان را در هر موقعیتی، نسبت به « قانونی بودن اوامر مافوق »، دچار « تردید » می کند. « اطاعت کورکورانه مستخدمین از اوامر مافوق » نیز، خالی از عیب نیست؛ زیرا: 1- « اطاعت کورکورانه » « تالی فاسد » داشته و « خطر ارتکاب تخلفات » را « افزایش » می دهد. 2- هر آن، ممکن است « رؤسای مافوق » به « صدور اوامری خلاف قانون »، پرداخته و « اجرای آن » را از « مأمورین »، بخواهند. 3- این امر سبب « تضعیف قوه ابتکار و شخصیت کارمندان » می گردد.

در « حقوق ایران »، « اطاعت تمام مأمورین » به یک « درجه »، نیست. « مأمورین کشوری » کمتر از « مأمورین نظامی »، « مکلف به رعایت انضباط اداری » هستند و در بین « مأمورین کشوری » هم، « آزادی عمل اساتید دانشگاه، قضات دادگستری و برخی از کارمندان » بیشتر از سایرین، است. همچنین، « مستخدم » مکلف به « اطاعت از اوامری که با شغل اداری او، تناسب داشته باشد »، بوده و وی در « امور خارج از شغل اداری »، هیچ گونه « تکلیف »ی به « اطاعت از اوامر مافوق خود »، ندارد. علاوه بر این، « مستخدم » در « امور مربوط به شغل خود »، زمانی « مکلف به اطاعت از اوامر مافوق » است که « اوامر مزبور » از لحاظ « صوری » و « ماهوی »، « منطبق با قوانین و مقررات » باشند. از لحاظ « صوری »، « دستور مافوق » وقتی « لازم الرعایه » است که آن « دستور » حداقل، از نظر « تشریفات ظاهری »، « صحیح » باشد. « صحیح بودن دستور مقامات به مأموران مادون » از نظر « تشریفات ظاهری »، نیازمند این ویژگیهاست: 1- « آمر » یک « مقام صلاحیتدار » باشد. 2- « مأمور » « صلاحیت اجرای آن » را داشته باشد. 3- « امر » با رعایت « تشریفات و شرایط قانونی »، « صادر » شده باشد. « کارمندان » فقط، مکلفند از « رؤسای مافوق خود که بلافاصله، در همان سلسله مراتب، قرار دارند »، « اطاعت » نمایند. بنابراین، « اوامر مافوق یک اداره » برای « کارمندان اداره دیگر »، « لازم الرعایه » نیست. اگر « بازپرس »ی که فعلاً، « وظائف او » به عهده « رئیس دادگاه »، است به « پاسبان »ی، « دستور توقیف یک شخص » را بدهد، از آنجائی که « بازپرس » « آمر قانونی » بوده و « پاسبان » « قانوناً »، « مکلف به اجرای دستورات وی »، « توقیف شخص از طرف پاسبان » « جرم » تلقی نمی شود. اگر « بازپرس » به « منشی خود »، « دستور توقیف یک شخص » را بدهد، چون « منشی » بر حسب « قانون »، « صلاحیت اجرای این دستور » را ندارد، « عمل بازداشت از طرف او » « جرم » تلقی می شود. از نظر « ماهوی »، « دستور مافوق » زمانی برای « مستخدم »، « لازم الرعایه » است که آن « دستور » « مخالف قوانین » نباشد.

در « حقوق جزاء »، « امر مافوق اداری »؛ جز در « موارد استثنائی »، « رافع مسئولیت جزائی مباشر جرم » نبوده و در « موارد خلاف قوانین جزائی »، « مستخدم » باید از « اطاعت آن دستور »، خودداری نماید. اگر « دستور مافوق » با « قوانین غیرجزائی »، « تضاد » داشته باشد، « مستخدم » باید « موضوع غیرقانونی بودن دستور » را به « مقام مافوق »، « گزارش بدهد و در صورت « دستور دوباره مافوق »، « مادون » باید آن را « اجراء » کند که در این صورت، « مسئولیت انجام دستور » متوجه « مافوق » خواهد بود.

« مستخدمین اداری » « مکلف به رازداری و حفظ اسراری که به مناسبت شغل و مقام خود، از آنها، اطلاع می یابند » هستند. « هدف قانونگذار » از « ایجاد تکلیف حفظ اسرار اداری توسط مستخدم »، موارد ذیل، می باشد: 1- گاهی « حفظ منافع عمومی » است؛ مانند « اسرار سیاسی، نظامی و اداری دولت ». 2- گاهی « حفظ منافع افراد » است؛ مانند « اسرارپزشکی، مالی و خانوادگی اشخاص ». « افشای اسرار از طرف مستخدمین » دارای « آثار حقوقی » زیر، است:  1- بر حسب مورد، موجب « مسئولیت انتظامی، جزائی و مالی مستخدم یا خود اداره » می گردد. 2- « کارمندانی که به مناسبت شغل خود، از اسرار افراد، مطلع می شوند » از « ادای شهادت در دادگستری »، « معاف » هستند؛ مگر « قانون » « شهادت آنها » را « مجاز » دانسته باشد؛ مانند « پزشکان » و « مأموران دارائی ». 3- گاه، « افشای اسرار » موجب « ابطال عملیات یا تصمیمات اداری » می شود؛ از جمله، « افشای سؤالات امتحانی » یا « افشای نقشه های نظامی ». « افشای اسرار اداری » نیاز به « مجوز قانونی »، دارد. « مستخدم دولت » مکلف است « وظائف خود » را در کمال « صحت عمل و بی نظری »، انجام دهد و از هر گونه « استفاده مادی و نامشروع از شغل دولتی »، « احراز » نماید. طبق « قانون رسیدگی به دارائی وزراء، معاونین و تمامی کارمندان دولت »، این « افراد » مکلف هستند به موجب « اظهارنامه »، « صورت دارائی و درآمد خود، همسر و فرزندانشان » را به اطلاع « مقامات مسئول »، رسانیده و « تغییرات هر ساله آن » را همراه با « راههای تحصیل درآمد » نیز، بیان کند. طبق « قانون رسیدگی به دارائی وزراء، معاونین و تمامی کارمندان دولت »، آنها مکلفند به « پرسشنامه های مربوط به تغییرات حاصله در صورت دارائی »، « جواب صریح » بدهند. « تحصیل اضافه دارائی از طریق نامشروع » موجب « انفصال دائم از خدمت » و « ضبط اموال محکوم » خواهد شد و اگر این « عمل » با « سایر مواد قانون مجازات عمومی »، « منطبق » باشد، « مرتکب » علاوه بر « مجازات فوق »، به « مجازات مندرجه در آن قانون » نیز، « محکوم » خواهد گردید.

« نخست وزیران »، « وزراء »، « معاونین »، « نمایندگان مجلس »، « کارمندان دولت » و « تمامی اشخاصی که به تفصیل، در قانون، مندرج هستند » نمی توانند در « معاملات » یا « داوری » در « دعاوی با دولت یا مجلس یا شهرداریها یا دستگاههای وابسته به آنها »، « شرکت » کنند و در صورت « شرکت »، به شدت، « مجازات » می شوند و « معاملات آنها » « باطل » خواهد بود. همچنین، « امتناع مستخدمین از انجام تکلیف محول شده به آنها » و « تأخیر، غفلت و تسامح در انجام وظائف » « جرم » محسوب شده و بر حسب مورد، موجب « تعقیب کیفری یا انتظامی » می شود. « کارمند دولت » مکلف است « وظائف خود نسبت به دولت و مردم » را با کمال « بی طرفی » و « بدون تبعیض » انجام دهد. منظور از « بی طرفی »، این است که وی « عقیده شخصی خود » را در « کار اداری »، « دخالت » نداده یا « وظائف اداری » را « وسیله ای برای انتشار و ترویج عقائد خود » قرار ندهد. « اصل بی طرفی مأموران و مستخدمین عمومی » « فرع » بر « اصل بی طرفی عقیدتی و ایدئولوژیکی دولت در مقابل افراد »، است. ( « اصل برابری افراد در مقابل قانون » ) « تصمیمات »ی که از طرف « مستخدم عمومی »، گرفته می شود در صورتی که بر خلاف « اصل بی طرفی »، باشد، « فاقد اعتبار » و موجب « تعقیب انتظامی مستخدم » خواهد بود. « مستخدمین عمومی » باید نسبت به « مسئله ملیت و رژیم »، « صمیمی » و « وفادار » باشند؛ لکن همه « مستخدمین » در یک « وضع »، نیستند. « کارمندان رده های پائین اداری » حق دارند درباره « دستگاه حکومتی »، « آزادانه »، « قضاوت » نمایند؛ اما « کارمندان بلندپایه » و نیز، « افراد نظامی » چنین حقی نداشته و از آنها، « صمیمیت بیشتر »ی انتظار می رود. 

امروزه، « وابستگی مستخدم به دولت » چگونه است؟

 

امروزه، « مفهوم استخدام عمومی » با گذشته، به کلی، متفاوت است. در گذشته: 1- « مشاغل عمومی » از لحاظ « حقوقی »، جزء « تیول » و « مکنت شخصی »، محسوب می شد. 2- « مشاغل عمومی » « قابل خرید » بودند. 3- « مشاغل عمومی » « به « وراث »، « منتقل » می شدند. 4- « مشاغل عمومی » « جنبه سیاسی » داشته و « جنبه حرفه ای و تخصصی آنها » کمتر بود؛ اما امروزه: 1- « استخدام » « اختیارات »ی است که از طرف « دولت »، به « مستخدم »، واگذار می شود. 2- « استخدام » « جنبه شخصی و مالی » ندارد. 3- « استخدام » « جنبه سیاسی » خود را از دست داده و « جنبه فنی و حرفه ای » پیدا کرده است. 

ماهیت حقوقی « استخدام دولتی » چیست؟

 

به عقیده عده ای، « رابطه مستخدم با دولت » یک « رابطه قراردادی » است و چون هیچ « مستخدم »ی را علیرغم « رضایت او »، نمی توان « استخدام » نمود، لازم است که « قراردادی » میان « او » و « دولت »، « منعقد » گردد. امروزه، بنا به دلائل زیر، « نظریه قراردادی بودن استخدام » را « صحیح » نمی دانند: 1- « امکان تغییر یکجانبه شرایط استخدام از طرف دولت، بدون رضایت مستخدم و بدون پرداخت غرامت » تصور هر گونه « رابطه قراردادی » میان آنها را « غیرممکن » می سازد. 2- اگر « استخدام عمومی » را از جمله « عقود »، بدانیم و « تغییر یکجانبه مقررات از طرف دولت » را « شرط ضمنی این عقد » فرض کنیم، چنین « قراردادی » « غیرمنطقی » و « غیرمتعارف » خواهد بود. 3- از طرفی، فقط، « رضایت مستخدم » دلیل « قراردادی بودن استخدام عمومی » نیست؛ زیرا « درخواست خدمت » و قبول آن » توسط « مستخدم »، به این علت، است که « مشاغل عمومی » « اجباری » نیستند و « استعفاء » دلیل بر « قراردادی بودن »، نیست. امروزه، « اصل قانونی بودن استخدام عمومی » « مورد قبول » واقع گردیده و به « دولت »، حق می دهد هر زمان که « مقتضی » بداند، « مقررات استخدامی » را به صورت « یکجانبه »، « تغییر » دهد؛ بدون اینکه با « مخالفتهای مستخدمین »، روبرو شود.

نتایجی که از « اصل قانونی بودن استخدام عمومی »، ناشی می شود عبارتند از: 1- « دولت » حق دارد هر زمانی که « لازم » بداند، « مقررات استخدامی » را « تغییر » دهد. 2- چون « مقررات استخدامی » تا زمانی که « تغییر » نیافته اند، برای « دولت » و « مستخدم »، « لازم الاتباع » هستند، « توافق » برای « خنثی کردن قوانین مزبور »، « فاقد اثر حقوقی » بوده و « باطل » است. 3- « مقررات مربوط به هر دسته از کارمندان » برای « تمامی افراد واقع در آن گروه »، به طور « یکسان »، « قابل اجرا »ست. 

نگاهی به « تاریخچه قوانین استخدامی کشور »

 

اولین « قانون استخدامی کشوری » مصوب سال 1301 هجری شمسی است. « قانون استخدام کشوری » ( مصوب سال 1301 هجری شمسی ) دو « هدف » را دنبال می کرد: 1- برای تمام « مشاغل دولتی »، « قانون عام و جامع »ی وجود داشته باشد و « استخدام در همه سازمانها »، به یک « شیوه »، صورت پذیرد. 2- « استخدام رسمی » « اصل » باشد و جز در « موارد بسیار نادر و استثنائی »، « استخدام غیررسمی » به عمل نیاید؛ اما این « اهداف » به درستی، دنبال نشد؛ چرا که: 1- در « هدف اول »، نه تنها، « مجریان امور »؛ بلکه خود « مجلس مقننه » « قوانین خاص »ی را « تصویب » کرد و « قانون استخدام کشوری » را از « جامعیت »، انداخت. 2- در « هدف دوم »، برای « فرار از تشریفات » و « رفع اشکالات استخدام رسمی »، خود « قانونگذار » « استخدام غیررسمی » را رواج داد. بعد از « قانون استخدام 1301 هجری شمسی »، « دولت » طبق « تصویبنامه های 1325 و 1326 هجری شمسی »، « گروه کثیری از مستخدمین غیررسمی » را به « رسمی »، تبدیل کرد؛ اما چون « سیاست دولت » « صحیح » نبود، دوباره، « گروههای رسمی » وارد « خدمت دولت »، شدند. بدین ترتیب، « قوانین 1325 و 1326 هجری شمسی » با « قانون جدید استخدام کشوری 1345 هجری شمسی »، « تصحیح » گردید و این « قانون » « مباحث نوین مدیریتی » را مطرح ساخت؛ اما از آنجائی که « قانون استخدام کشوری 1345 هجری شمسی » و « قانون نظام هماهنگی پرداخت 1370 هجری شمسی » « پاسخگوی نیازهای دولت » نبود، « قانون جدید مدیریت خدمات کشوری 1386 هجری شمسی » به « تصویب مجلس »، رسید. 

« مرجع رسیدگی به شکایات مستخدمین عمومی » چیست؟

 

در گذشته، « رسیدگی به شکایات مستخدمین عمومی » در « صلاحیت دیوان کشور »، بود. پس از تصویب « قانون استخدام کشوری ( مصوب 1345 هجری شمسی ) »، « رسیدگی به شکایات مستخدمین عمومی » به « شورای سازمان امور اداری و استخدامی کشور »، محول گردید. با تصویب « قانون دیوان عدالت اداری » در سال 1360 هجری شمسی، « رسیدگی به این گونه شکایات » در « صلاحیت دیوان عدالت اداری »، قرار گرفت و این « دیوان » نه تنها، « صلاحیت رسیدگی به مستخدمین رسمی »؛ بلکه « صلاحیت رسیدگی به شکایات سایر طبقات مستخدمین عمومی؛ مانند قضات، مشمولین قانون استخدام کشوری، سازمانهای دولتی، مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی، شهرداریها، نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها » را نیز، داراست. در « قوانین استخدامی »، راجع به « مرور زمان حقوق استخدامی »، « حکم »ی وجود ندارد. اگر « مستخدم » نسبت به « حقوق استخدامی »، « اعتراض »ی داشته باشد، می تواند به « دیوان عدالت اداری »، شکایت کند و از این حیث، « مقید به مرور زمان » نیست.